Как ГИСУ и УФАС схлестнулись за госзаказ

Главное инвестиционно-строительное управление РТ выступило заказчиком капремонта 10 районных больниц, оцениваемого более чем в 218 млн. рублей

«ГРУБО НАРУШИЛИ ЗАКОН»

Госзаказ на ремонт 10 районных больниц на общую сумму 218,78 млн. рублей стал предметом недавней судебной тяжбы в Арбитражном суде.

УФАС по Татарстану обвинило заказчика, а им выступало главное инвестиционно-строительное управление РТ, в грубом нарушении норм закона. Чем же провинилось управление? Представитель антимонопольного ведомства Динар Шайдуллов пояснил, что ГИСУ объединило в один лот «функционально и технологически не связанные между собой» ремонтные работы и поставку бытовой техники: кулеров, микроволновок, кондиционеров, сейфов, холодильников, магнитофонов и др. Возникли вопросы и к самим ремонтным работам: вопреки требованиям Градостроительного кодекса и закона «О размещении заказов» в документации не было проектно-сметной документации, локального сметного расчета. «Из-за их отсутствия невозможно определить цену самих работ. А она составляет значительную часть начальной цены лота», — отметил Шайдуллов.

Кроме того, по его словам, не были названы характеристики товаров, которые требовалось поставить. Закон требует, чтобы товар с указанием его марки сопровождался словами «или эквивалент». Причем заказчик обязан указать максимальные и минимальные границы этой эквивалентности: «не менее-не более». Шайдуллов привел пример с функциональным центром в Бавлах, в который требовался сейф Valberg: «У сейфа этой марки, наверное, есть свои характеристики по безопасности, прочности материала и прочее. Но так как они не были названы заказчиком, как в этом случае можно поставить эквивалент, непонятно». Та же история, по его словам, с микроволновой печью LG, холодильником Siemens и кондиционером Quattro Clima.

Кроме того, ведомство настаивало, что у исполнителя заказа нужно было потребовать лицензию на обслуживание пожарной сигнализации (ее монтаж входил в перечень работ).

ГИСУ обжаловало претензиями ведомства Александра Груничева в суде.

«НАМ НЕ НУЖНА ФИРМА-ОДНОДНЕВКА»

Почему же управление упорствовало, если его вина очевидна? На судебном заседании выяснилось, что все не так однозначно.

Представитель ГИСУ Ольга Болотова заявила, что согласно 94-ФЗ (а этот госзаказ еще подпадал под его действие) заказчик имеет право сам определять состав лота. Управление знакомо с письмом-позицией антимонопольной службы по поводу строительства под ключ: оно возможно, когда все взаимосвязано. Но никаких разъяснений о взаимосвязанности антимонопольная служба не давала.

«Да, мы объединяем в один лот много объектов. Мы строим по всей республике, и нам не нужна фирма-однодневка», которая придет на один объект», — пояснила действия ГИСУ его представитель. — Возьмет деньги и исчезнет». По словам Болотовой, таких ситуаций у них было много. «Мы с этим боремся, например, путем укрупнения лотов. Потому что знаем: в этом случае придет подрядчик, который сможет все сделать. И мы будем знать, с кого спросить», — рассказала она.

Ведомство Александра Груничева и главинвестстрой РТ трактуют закон о госзакупках по-разному

А как же опасность для конкуренции, о которой говорит УФАС? Болотова утверждала, что ее ведомство не укрупняет лот настолько, чтобы тендер выиграла определенная компания. «Где-то, конечно, пытаются протащить «свои» фирмы. В то же время приходят компании просто с улицы. Если с документами все в порядке, и они могут выиграть аукцион», — отметила она.

Между представителями этих ведомств в суде разгорелась нешуточная полемика.

«Вопрос не в том, что вы объединяете капремонт Пестречинской больницы и больницы в Лаишево. Есть строительство, а есть поставка магнитофона или микроволновки. Это разные вещи», — попытался донести свои доводы представитель УФАС. «А если это встраиваемая техника? — не соглашалась его оппонент. — Или, скажем, поставка микроволновки для кухни в отделение общественного питания?»

По ее мнению, у каждой марки есть конкретные характеристики: можно изучить и поставить, скажем, такой же сейф. Представитель УФАС утверждал, что это нереально: «У каждого сейфа (как и любого другого товара) есть особые данные: специальный замок, свой уровень безопасности или толщина стали».

В то же время Болотова признала, что «с магнитофоном, возможно, погорячились». И в целом демонстрировала желание установить истину: если техническая характеристика к товару отсутствует, мы не будем говорить, что правы. В то же время она заметила, что на 10 объектов УФАС нашло три товара без характеристик (сами антимонопольщики настаивали на том, что их гораздо больше). Но о малозначительности речи нет — управление штрафуют по полной.

По поводу проектно-сметной документации у ГИСУ тоже свое мнение.

«Внутренняя отделка: устройство сухой стяжки, очистка стен от старой краски, обшивка, шпаклевка, — перечислила Болотова. — Вы считаете, что на это нужна проектная документация?» Она напомнила, что это не строительство с нуля, а капремонт: согласно Градостроительному кодексу в таких случаях готовятся только отдельные разделы проектной документации: «Например, если вы сдвигаете несущие стены или снимаете крышу...»

«Как же потенциальный исполнитель может узнать, в каком месте надо стену отремонтировать, а в каком — полы? Заходи и в любом месте крась?» — заинтересовался судья. По словам Болотовой, для этого составляется дефектная ведомость: в ней указано, какой объем работ в квадратных метрах нужно сделать: «Исполнителю важно знать, не где менять стяжку, а сколько, чтобы рассчитать затраты». Но Шайдуллов подчеркнул, что на основе дефектной ведомости не ведется ни стройка, ни капремонт: «Тем более если речь идет о больницах. Это небезопасно, потому что непонятно, что вообще должно выполняться».

Не согласилась представитель ГИСУ и с тем, что в связи с необходимостью монтажа противопожарной системы надо было требовать от исполнителя соответствующую лицензию: «Сама ФАС разъясняла, что требование лишней лицензии — это ограничение конкуренции». Она обрисовала схему работы: если объект большой, просим у саморегулируемой организации на исполнителя допуск генподряда. Он подразумевает, что тот при необходимости привлечет нужные ему ресурсы. «Если работы подлежат лицензированию, такое требование должно быть, — не соглашался Шайдуллов. — Иначе, исходя из логики заказчика, их может выполнить любая компания».

«ТОРГИ НИ О ЧЕМ»

Шайдуллов отметил, что между антимонопольной службой и ГИСУ уже были схожие судебные разбирательства. Конкретный пример — дело по футбольному стадиону.

Газета «БИЗНЕС Online» рассказывала, как год назад УФАС потребовало отменить результаты проведенных республиканским минстроем электронных торгов по стадиону «Казань-Арена», поставив под угрозу сдачу знакового объекта тогда еще предстоящей Универсиады. Победителем аукциона, начальная цена которого составляла 412 млн. рублей, стало ПСО «Казань», запросившее на 2 млн. меньше.

Основные претензии антимонопольщиков вызвала расплывчатая формулировка предмета конкурса: «Построить объект, соответствующий техническим рекомендациям к строительству и реконструкции футбольных стадионов ФИФА...» Проектно-сметной документации к техзаданию не было. Так что директор ООО «Абисцет» (эта компания и пожаловалась в УФАС) Максим Муравьев назвал этот аукцион «торгами ни о чем». В ГИСУ в неофициальной беседе сетовали на несовершенство 94-ФЗ. Антимонопольщикам тогда не удалось заставить управление выполнить свое предписание (провести торги повторно, либо продлить их срок, но суды подтвердили справедливость их претензий...

Заказ на допработы по стадиону «Казань-Арена» потенциальный участник назвал «торгами ни о чем»

Болотова подтвердила, что спорных моментов между ними было много: по поводу публикации той же проектно-сметной документации, наличия лицензии и укрупнения лотов: «Мы постоянно судимся». Она напомнила, что сейчас госзакупки проводятся по новому закону: «Практики по нему пока нет. Но очень многие положения 94-ФЗ перешли в 44-ФЗ». Выходит, судебных разбирательств вряд ли избежать и в дальнейшем.

«ГИСУ распределяет в республике госзаказ, и само для многих — контролирующий орган. Если вышестоящие структуры постоянно схватываются между собой, куда деваться простым подрядчикам?» — выразил недоумение по поводу такого положения дел судья Алексей Кириллов.

ВМЕСТО МERCEDES МОГЛИ ПОСТАВИТЬ «ЗАПОРОЖЕЦ»

Газета «БИЗНЕС Online» поинтересовалась, что думают по этому поводу эксперты.

Назим Алиев — директор консалтинговой компании «Агентство закупок»:

— 44-ФЗ прямо запрещает действия, которые приводят к ограничению участников закупок. 94-ФЗ тоже был направлен на развитие добросовестной конкуренции. Так, документация о размещении заказа не должна была содержать требования, ограничивающие количество участников торгов. Но понять, насколько те или иные требования ведут к этому, было сложно. Простой пример: если закупать Мercedes, не перечисляя характеристик этого автомобиля, то из-за обязательного указания слов «или эквивалент» заказчику могли совершенно законно поставить «Запорожец». В то же время подробные характеристики (включая режимы массажа и регулировок сидений) уже считались ограничением конкуренции. Где же золотая середина? ФАС отвечала за исполнение и 94-ФЗ, и базового для нее 135-ФЗ «О защите конкуренции», поэтому часто возникали перекосы в отношении дел, связанных с конкуренцией.

По 135-ФЗ запрещено включать в один лот технологически и функционально не связанную продукцию. Но каждый случай индивидуален. Бывает громоздкая техника, которая весит тонны. Ее надо закладывать именно на стадии строительства, потом в дверь уже не внесешь. Другое дело, если речь идет о товаре типа микроволновки. В целом участник из приложенных документов должен понять, что ему предстоит выполнять. Если это требование не соблюдено, то возникают вопросы.
На совещаниях в правительстве неоднократно поднимался вопрос о том, что огромное количество строек не заканчивается из-за того, что ими занимаются фирмы-однодневки. У них нет ни оборудования, ни официальных работников. 94-ФЗ позволял не влезать в хозяйственную деятельность участников, поэтому заказчикам приходилось идти на такую уловку, как укрупнение лота. По 44-ФЗ генподрядчики в отдельных случаях обязаны сообщать, кого привлекают, с какими мощностями и так далее.

Рациональное зерно есть в доводах обеих сторон. Не случайно практика территориальных управлений ФАС по подобным делам разнится. Поэтому все зависит от позиции суда.

Сергей Стрикун — управляющий партнер «Бюро публично-правовых отношений «Власть. Взаимодействие»:

— 94-ФЗ не давал критериев по формированию лотов. В то же время 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещает включать в один лот технологически не связанные между собой товары, работы и услуги. Этой позиции и придерживается татарстанское УФАС.

Но упомянутая норма в силу своей расплывчатости требует расширительного толкования и «подгона» непосредственно под обстоятельства дела. Этим обычно руководствуются арбитражные суды, формируя судебную практику. Так, например, федеральный Арбитражный суд Северо-Западного округа в марте 2011 года при рассмотрении похожего дела решил, что включение в один лот ремонтных работ и поставки мебели и оборудования не только не нарушает конкуренцию, но и сохраняет заказчику лишние время и бюджетные средства на организацию закупок по нескольким лотам.

В то же время, на мой взгляд, утверждение ГИСУ о том, что укрупнение лота — это борьба с фирмами-однодневками, ничто иное как попытка оправдаться, не имея больше никаких доводов в свою пользу. Что, например, мешает той же однодневке подать заявку, получить заказ и скрыться?

Рустем Юнусов — гендиректор ООО «Строительная фирма ФаРус»:

— Я могу судить только по строительству детсадов в рамках программы «Белекэч» — это был наш единственный опыт работы с госзаказом. В нем все настолько расплывчато, как в этом все «варятся», не представляю. Все эти тендеры на понижение — никто не выясняет, может на это пойти компания или нет, есть ли у нее опыт и возможности. Дали цену подешевле и все, принялись за работу.

Если лот крупный, значит, его может взять на себя более-менее серьезная организация. Но она его точно так же распределит между субподрядчиками. Например, у нас генподрядчиком был «Казаньцентрстрой», который появлялся в начале строительства и в конце. Нет слов, эта компания на слуху. Но на деле всю работу за нее вплоть до бумажного оформления выполняла куча маленьких компаний. Возможно, в том числе и компания-однодневка. Так что это все от лукавого: победитель не всегда означает исполнитель. Если новый 44-ФЗ в этом плане более приближен к реальности, то работа, вне всяких сомнений, станет более прозрачной.