. «Сегодня почти аксиомой стало предположение о том, что в России чрезмерное количество регионов. Хочется спросить: а какое число оптимальное?»
 Фото: «БИЗНЕС Online»

«СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ —  ЯВЛЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЕ, ИХ НАЛИЧИЕ — ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РФ»

Проект стратегии пространственного развития Российской Федерации, «поделивший» страну на 14 макрорегионов, вызвал множество недоуменных вопросов, главный из которых: «А что будет с регионами, их объединят? Ликвидируют ли республики?» Конечно, это далеко не первая проба общественного мнения на этот счет и не последняя. Стратегия, заметим, пока носит сугубо прикладной экономический характер: макрорегионы как единица экономического районирования вполне могут мирно сосуществовать с нынешним административно-территориальным делением государства.

Опыт других федераций подсказывает, что при соблюдении прав и максимальном учете мнений субъектов макрорегионы могут стать важной вспомогательной конструкцией для роста территорий. В идеале это не промежуточное звено между столицей и провинцией или еще один ревизор, а координирующий центр, который озабочен созданием макрорегиональной инфраструктуры. Получается не регионы для центра, а центр к услугам регионов, иерархичные отношения здесь не работают. Такой принцип реализуется с переменным успехом в Индии (Индия – также как и Россия, федерация с этнотерриториальными образованиями в составе) и в рамках Европейского союза. Есть обратный пример: создание макрорегионов в Бразилии с прикреплением к ним полномочий по исполнению федеральных программ не было признано успешным. Дефицит федерализма, справедливых межбюджетных отношений и отсутствие выборности власти (которая могла бы зависеть от электората, а не от мнения начальников сверху) наталкивает на поиск новых административных методов и перекраивание вертикали. Кажется, если ввести в вертикаль новых начальников, очередных оберфискалов, создать новое суперведомство или объединить, к примеру, весь Кавказ в одну большую губернию, то панацея будет найдена. Однако субъекты Федерации – не хозяйственные единицы или подведомственные учреждения, это всегда гораздо более сложный организм для реформирования, тем более если говорить о национальных республиках в составе РФ.

Субъекты Федерации – все-таки явление политическое, их наличие и типы регионов – это не просто конституционная норма, а основы конституционного строя Российской Федерации. Изменение основ конституционного строя означает смену Конституции и тектонические сдвиги в российском государстве. Конечно, исключать риск перекраивания административно-территориального деления не стоит. Возможный сценарий – это постепенная передача на уровень макрорегионов полномочий и финансовых ресурсов по исполнению федеральных программ, нивелирование роли субъектов Федерации в распределении ресурсов (в том числе под предлогом борьбы с коррупцией) и одновременное повышение роли муниципалитетов, которые будут взаимодействовать с макрорегионами напрямую. И это лишь экономический инструментарий, палитра политических методов еще более широкая, вплоть до принятия новой Конституции, о чем говорят все чаще и чаще.

«НЫНЕШНЯЯ ПОПЫТКА СОЗДАНИЯ 14 МАКРОРЕГИОНОВ СМАХИВАЕТ НА РЕФОРМУ 1920-Х»

Страна проходила через перекраивание административно-территориальной структуры много раз. В заслугу Петру I обычно ставят создание губерний: всего их было образовано 8 вместо 146 уездов. Это даже меньше, чем сегодняшнее количество макрорегионов. Но вскоре губернии поделили на доли, потом вместо них ввели провинции. Через 10 лет губернская реформа не удовлетворила царя, он начал вторую волну. Экономика страны лежала после «великих реформ» в руинах, часть страны не контролировалась, зато мы продолжаем возводить в абсолют губернский централизм Петра Великого. В XVIII–XIX веках административно-территориальное обновление шло постоянно, регионы дробились, но попытки возвратиться к гигантским губерниям больше не было.

В Советском Союзе было проведено несколько реформ, в ходе которых менялось экономическое районирование и структура управления территориями, укрупнялись и разукрупнялись регионы, появлялись новые названия административно-территориальных единиц. При этом существование республик оставалось неизменным, несмотря на попытки «экономистов» исключить этот фактор, заменив национальное самоопределение на экономическую целесообразность. Несмотря на мнения ученых умов, экономистов, республики не решились трогать. Во многих смыслах нынешняя попытка создания 14 макрорегионов смахивает на реформу 1920-х.

Все же оптимальной модели страна так и не нашла. Сразу после Гражданской войны Госпланом (в его усеченной роли сегодня выступает минэкономики) была инициирована масштабная реформа административно-территориального деления страны. Во главу угла был поставлен экономический принцип, территория РСФСР была поделена на крупные области и края: в 1920-е годы было создано всего 13 таких единиц и плюс 10 автономных республик, гораздо меньших по территории и потенциалу. Каждая из областей или краев концентрировалась вокруг крупного города. Старые губернии упразднялись. Считалось, что таким количеством административно-территориальных единиц будет легче управлять. Новые единицы были гигантскими по размеру: например, в Дальневосточный край входил почти весь сегодняшний Дальневосточный федеральный округ, в Ленинградскую область – и Псковщина, и Мурманск, в Средневолжский край – и Оренбуржье, и Пенза со столицей в Самаре. Из этого исходило и дальнейшее возведение транспортной, инженерной, промышленной инфраструктуры. Так, «столичная» Самара стала важнейшим железнодорожным узлом, через который сошлись три железные дороги, республиканская Казань осталась лишь промежуточной станцией на Горьковской железной дороге. И сегодня мы чувствуем плоды 20-х годов: районы республики почти не связаны между собой железнодорожными путями, железные дороги проходят лишь по краям Татарстана, а для того чтобы стать транспортным хабом, республике надо приложить множество дополнительных усилий и финансов.

Очень скоро оказалось, что гигантские по площади, населению и числу населенных пунктов края и области были плохо управляемы, и поэтому в начале 1930-х годов встал вопрос о разукрупнении краев, областей и районов. Разукрупняли регионы вплоть до начала войны. Как только страна встала из руин, в 1952 году дробление продолжилось. Так ТАССР была разделена на Казанскую и Чистопольскую область. Эксперимент по дроблению республик не удался и его быстро свернули.

«Обкому ТАССР приходилось ездить на поклон и в Куйбышев, и в Москву» (на фото: председатель Совета министров ТАССР Минтимер Шаймиев (слева) и первый секретарь Татарского обкома КПСС Гумер Усманов (справа)Фото: из архива Владимира Зотова

«ЧАСТЬ ПОЛНОМОЧИЙ СОЮЗНОГО ЦЕНТРА БЫЛИ ПЕРЕДАНЫ ЭТИМ «МАКРОРЕГИОНАМ»: ОБКОМУ ТАССР ПРИХОДИЛОСЬ ЕЗДИТЬ НА ПОКЛОН И В КУЙБЫШЕВ, И В МОСКВУ»

Следующий этап – воссоздание совнархозов и дальнейшее их укрупнение (на территории России до 24). Часть полномочий союзного центра были переданы этим «макрорегионам». Впоследствии обкому ТАССР приходилось ездить на поклон и в Куйбышев, и в Москву. При этом административно-территориальное деление страны оставалось прежним, макрорегионы не заменили собой регионы. Надо сказать, количество экономических районов, оптимальное для управления за 8 лет, так и не было найдено. Косыгинские реформы, последний мощный виток советской индустриализации осуществлялся при административно-территориальном делении страны, которое осталось и поныне. При этом рост городов, размещение производительных сил продолжали осуществляться по логике развития военно-промышленного комплекса, а не по логике рыночной экономики. Отсюда – малые города, рассеянные в тайге и тундре, на отшибе торговых путей. В настоящее время мы продолжаем пожинать плоды этой военно-промышленной логики, затрачивая огромные ресурсы на поддержание моногородов, градообразующих оборонных предприятий. «Последняя надежда» – генсек Андропов – также, придя к власти, приготовился было к изменению административно-территориального деления, но не успел или понял всю умозрительность новой конструкции. Его соратник, генсек Горбачев, увлеченный поначалу идеей централизации, принялся за создание гигантских суперведомств наподобие «Агропрома». Однако консолидация ресурсов в одном центре не смогла дать должного эффекта.

Сегодня почти аксиомой стало предположение о том, что в России чрезмерное количество регионов. И когда сегодня речь идет об уменьшении их количества, хочется спросить: а какое число оптимальное? В идеализируемой царской России, в середине ХIХ века, было 55 губерний, а при премьере Столыпине был 101 регион! Хотя большинство привыкло думать, что губерний и областей в идеально скроенной Российской империи было гораздо меньше. В США, которые меньше по территории РФ в два раза, сейчас 55 штатов. Но никто не говорит, что это недостаток США. Кстати, часть штатов имеют явные этноконфессиональные особенности, у некоторых есть свой второй язык, а мы продолжаем видеть в штатах идеальную безэтничную федерацию.

Проект стратегии пространственного развития России и новое экономическое районирование не дает четкого понимания, что станет с большой сеткой российских городов, будут ли равнять территории по сильным или по слабым, как будут сосуществовать регионы и макрорегионы и многое другое. С другой стороны, отсутствие конкретики по многим вопросам пространственного развития дает возможность задать сильным российским регионам свой тон в дискуссиях о макрорегионах, не дожидаясь роковых решений.

Резюмируя, можно констатировать, что ни одно укрупнение регионов в России не привело к должному результату, страна возвращалась к сложившемуся территориальному делению.

По материалам центра стратегических исследований «Платформа XXI»

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции