«Правительство утвердило план цифровизации в сфере госуправления» Фото: pixabay.com

«Вы все так же верите в волшебную палочку радикальных решений,
что она может заменить материально-техническую базу,
формально перенести христианский рай на землю».

«2032: Легенда о несбывшемся грядущем»

Цифровая трансформация может уткнуться в бюрократию

Одна из новостей, появившихся на этой неделе, прошла не то чтобы незамеченной (к примеру, «Коммерсантъ» уделил ей целую полосу), но, скажем так, оказалась незаслуженно обойдена вниманием. Речь идет о подписанном в правительстве плане мероприятий цифровой трансформации госуправления в РФ. Семь проектов из этого плана предполагаются к реализации до 2030 года, и завязаны они на национальные цели, определенные указом Владимира Путина, явленным нам летом 2020-го. История эта, по предварительным данным, выходит многомерной (во всех смыслах этого слова) и нуждается в таком же многомерном комментарии.

Дня начала, впрочем, отмечу, что на весь этот заход с «национальными целями» я смотрю с определенным скепсисом. Хорошо, они теперь есть. А куда делись, извините, две итерации «приоритетных национальных проектов», одна еще от Дмитрия Медведева, вторая от того же Путина? Ах, первая тихо умерла где-то в районе 2009 года, а о второй предпочитают не упоминать, поскольку там, например, обещаны замечательные 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020-му? Ну-ну. А где три госпрограммы вооружений, где 2,3 тыс. танков «Армата» к тому же 2020 году, где обещанная к 2015-му база на Луне и добываемый там с 2020 года гелий-3? Где прошлогодние средние зарплаты по $2,7 тыс. из планов 2008-го? Видимо, там же, где и неподнятый (сообразно обещаниям, да-да) пенсионный возраст. Иначе говоря, современная история России показывает, что большой план с эпическими целями, скорее всего, протухнет в процессе, а деньги на его разработку и реализацию будут бесцельно потрачены.

Но представим, что обещанная цифровая трансформация госуправления действительно пойдет более-менее по графику. Шансы на это есть, по крайней мере в части форсированного обучения широкого контингента чиновников и (шире) бюджетников разнообразным цифровым инструментам. Ответственным за эту историю предсказуемо назначено минцифры, но, полагаю, здесь не обойдется также без присутствия и работы координационного центра правительства, о котором я рассказывал ранее. Он был создан чуть более полугода назад и сейчас, думаю, раскочегаривается в том числе и под эту цифровую трансформацию. Саму же анонсированную трансформацию можно поделить на два направления — управленческое и экономическое.

Намеченные изменения в управленческом контуре выглядят в общем и целом вполне разумно. Так, в рамках этой истории предполагается создание систем автоматизированного бюджетного процесса, контроля и учета, предоставления государственных и муниципальных услуг (и гражданам, и бизнесу), а также типового автоматизированного рабочего места госслужащего. Выглядит эта тема неплохо, поскольку в перспективе может через автоматизацию рутинной деятельности привести к уменьшению числа рабочих рук, занятых в госуправлении, и, соответственно, к снижению транзакционных издержек. В этом, впрочем, и кроется основное препятствие: бюрократия всегда стремится к расширению своего ареала обитания, любой чиновник всегда хочет увеличить количество подчиненных ему отделов и сотрудников, поскольку именно от этого прямо зависят доступные ему фонды и его статус в чиновной иерархии.

Соответственно, сокращение и автоматизация рутинных управленческих задач позитивны для социума, вынужденного кормить всю эту ораву, но неприятны для бюрократии, которая и «в мирное время» запросто может сама придумывать себе дела, задачи и направления, чтобы оправдать свое существование. «Силовики» везде и всюду оставляют «на развод» разнообразных маргиналов, чтобы им было с кем бороться, матросы на корабле, как только им обещают премию за пойманных крыс, начинают их разводить, а чиновники будут придумывать себе дела, задачи и новые регуляторные обязанности. Иначе говоря, здесь неминуем конфликт между бюрократией и акторами вот этого трансформирующего импульса, и совершенно не факт, что оные акторы выйдут победителями.

По большому счету эту проблему можно было бы решить классическим (в рамках управленческого консалтинга) способом. При модернизации системы управления в той или иной фирме некий новый блок (неважно какой, от целого подразделения до локальной IT-системы), будучи созданным, не заменяет старый, но существует параллельно с ним, воспринимая те же данные и выполняя те же задачи, что и имеющийся, и на такую параллельную работу уходит от нескольких месяцев. Они, очевидно, тратятся на наладку, притирку и настройку всего механизма, после чего старая система попросту отсекается и утилизируется тем или иным образом. Так поступают в компаниях, но сложно представить, чтобы подобный способ был применен на уровне государственного управления; наверное, подобное возможно лишь на уровне муниципалитета. Впрочем, это уже нюансы, и это задача тех, кто будет весь такой прогресс внедрять. Ну и кроме того, проблемы может и не быть вовсе, если бюрократия и цифровизацию переварит, без открытого конфликта обратив себе на пользу и развитие, и от такого развития событий не стоит отмахиваться.

«Госплан 2.0»

Что касается экономического контура, то я бы не стал здесь выражать хоть какого-нибудь оптимизма. Связано это с тем, что в плане есть прямой заход на нечто, что можно вполне точно поименовать «Госпланом 2.0». Как пояснили в пресс-службе Белого дома, «предлагается… обеспечить соотнесение в реальном времени запросов и потребностей экономических агентов в стране для снижения стоимости и повышения эффективности производства продукции, что, в свою очередь, позволит прямо повлиять на стоимость конечных товаров и таким образом повысить покупательную способность граждан». Кроме того, «подготовка, согласование и формирование бюджета будут основываться на первичных данных из системы, создаваемой на основе динамической модели межотраслевого баланса, в которой каждая операция и каждая цифра будут подтверждены исходным первичным отраслевым документам».

Ключевые слова сказаны — «динамической модели межотраслевого баланса». Здесь идет прямая отсылка к трудам американского экономиста российского происхождения Василия Леонтьева, лауреата премии по экономике памяти Альфреда Нобеля. Его работы по этому направлению, в частности по созданию таблиц «затраты – выпуск», легли в основу послевоенной методологии планирования, использованной Госпланом СССР. Идея в целом простая: посчитать, сколько надо чего, чтобы произвести и этого «чего», и того, что «надо», пройдясь при этом по максимально возможному числу отраслей, в пределе — по всем. Но за этой идеей стоит довольно-таки серьезная математика, и нынешняя затея заключена в том, что полвека назад у СССР не было счетных систем такой мощности, а сейчас они есть — и «всю экономику можно посчитать».

Проблема в том, что оно так не сработает, и на то есть несколько причин, но для начала отмечу, что попытка «посчитать все» предпринималась в советские времена с двух сторон.

Первая — математически-изощренная система оптимального функционирования экономики (СОФЭ), по которой цена батона в булочной должна была определяться через решение системы дифференциальных уравнений, понятное дело, числовыми методами. Это в теории достижимо (оставляем за скобками вопрос счетных мощностей), но советские мудрецы, прорабатывая СОФЭ, наткнулись на простой вопрос: если функционирование «оптимальное», то что оптимизируем-то, говоря математически, как определить целевую функцию? Если нужно «количество танков», то надо считать и назначать цены так (назначать, а не ориентироваться на затраты!), если «ежегодный рост зарплат», то иначе, если речь идет о численности населения, то вообще третьим образом, в который надо закладывать заметные выплаты на детей, предварительно посчитав их при помощи демографов. В целом история загнулась именно на этом: на невозможности однозначно определить, «куда надо идти» во всей полноте, которая нужна именно что математически строгая. Что забавно, для фирмы, пусть даже большой, условного «Газпрома», такая целевая функция определяется очень просто — максимизация прибыли. В этом фундаментальное отличие фирмы от государства: стационарный бандит попросту завален грудой своих критериев, которые надо учитывать.

Второй была общегосударственная автоматизированная система учета и обработки информации (ОГАС), в некотором смысле предшественница нынешней цифровизации, предназначенная для записи «всего происходящего» с целью дальнейшего использования этих записей в планировании. СОФЭ загнулась относительно быстро, ОГАС же пытались внедрить вплоть до поздней перестройки, но успеха это не имело.

Что произойдет на сей раз?

Положим, вычислительных мощностей хватит. Положим, соответствующие счетные алгоритмы действительно будут разработаны. Положим, накрутят на это систему «Честный знак» или как там ее, дотащив ее до каждого яблока и коробка спичек. Положим даже, что на все это будет насажен маркированный цифровой рубль, по каждому из которых можно будет проследить полный путь, который он проделал. Иными словами, настанет тотальная прозрачность экономики для государства. Но…

Так, совершенно очевидно, что предлагаемое планирование будет носить статистический характер. Решение о покупке чего бы то ни было совершается, пардон, в момент покупки, человек, идя в магазин за едой, не знает точно, что он купит. Условно говоря, жена дала мужу список покупок, но ему никто не запретит спонтанно добавить туда печенья детям, «рафаэлку» жене и пивка для себя. И это придется учитывать так или иначе. Но это-то несложно, можно, условно, докинуть 2% выпуска сверху. Хуже другое.

Хуже то, что в систему планирования, те самые расширенные до предела таблицы «затраты – выпуск», нет никакой возможности заложить постоянно трансформирующееся предметно-технологическое множество товаров и услуг, и производимых на территории страны, и внезапно импортируемых. Условно говоря, сегодня предприятие отшивает одни платья, а после обеда — уже совершенно другие, потому что на него поставлены пуговицы из другой партии. Все, таблица «поехала», математически выверенное планирование накрылось. Еще веселее третий вариант возмущений — столь же постоянно идущая трансформация производственных процессов и в промышленности, и в секторе услуг (о нем ниже). Другой заказ для интернет-магазина, другой путь для курьера, ранее срока порвавшаяся цепь велосипеда… Отсюда вновь — статистика, принудительное обрезание таких вот «хвостов», сокращение (в плане) ассортимента одежного магазина до «платье женское, фасон №34, 18 штук» там, где ранее продавали 25 разных платьев и 8 юбок. Я, конечно, утрирую, но тем не менее.

На самом деле умиляет эта привычка извлекать из истории советские образцы и стряхивать с них нафталин. «Повлиять на стоимость конечных товаров». Пардон, но в такой вот некромантии просматривается не что иное, как индуцированный советскими дефицитами товарный фетишизм. Я напомню, что более половины экономики страны — сектор услуг, в котором заняты почти 70% трудоспособного населения. Еще раз повторю — сектор услуг! Автоматизировать и запланировать его? Оценить скорость роста волос моей бороды, чтобы прикинуть, как часто я буду ходить в барбершоп? И это я еще не говорю о транзакционных издержках на поддержание всей системы, ввод в нее информации и постоянную модификацию, которая будет столь же постоянно запаздывать. Просто по определению.

Самое смешное в том, что в этом нет и сугубо экономического смысла, оно не даст развития экономики. Развитие это проистекает из углубления разделения труда, и никак иначе. Именно из него, из повышения специализации следует удешевление товаров и услуг, повышение их качества, эффективности и скорости (там, где применимо). Планирование на государственном уровне само по себе этого не даст никак, здесь нужна социально-экономическая роль предпринимателя, который постоянно оценивает состояние системы разделения труда вокруг себя, находит слабое место, залезает в него, улучшает — и получает на этом свою прибыль. Безусловно, государство может выступать предпринимателем — построить мост, где его ранее не было, и ресурсы стали доступнее, построить дорогу, чтобы легче шел экспорт, развернуть программу подготовки кадров для цифровой экономики, чтобы лучше продавалась продукция отечественного IT-сектора. Но не более. Всей полноты экономической системы оно не увидит никогда, здесь нужна именно что многочисленность акторов, преследующих свои интересы. И лишь на них станет богаче вся страна.