Максим Сайфутдинов: «Для большинства российских СМИ незамеченной осталась новость о проведении целого комплекса реформ в отношениях между центром и регионами, принятых немецкими законодателями в июне» Максим Сайфутдинов: «Для большинства российских СМИ незамеченной осталась новость о проведении целого комплекса реформ в отношениях между центром и регионами, принятых немецкими законодателями в июне» Фото: «БИЗНЕС Online»

«В РОССИИ ДИСКУССИИ СВОДЯТСЯ К РАССУЖДЕНИЯМ О СЕПАРАТИЗМЕ, А НЕ О РАВЕНСТВЕ ПРАВ И СТАНДАРТОВ УРОВНЯ ЖИЗНИ»

Дискуссия о продлении Договора о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и РТ не отражает весь многоуровневый пласт проблем функционирования российского федерализма. В ход зачастую идут идеологические штампы и мифы вместо конструктивной повестки, а также рассуждения о том, что договор потерял свое «сакральное» значение, Хотя именно договор является элементом «пакта стабильности», цементирующим государственность столь сложного и многообразного организма российской модели. Благодаря этому договору экс-президенты России и Татарстана, Борис Ельцин и Минтимер Шаймиев, в свое время смогли сохранить единство страны. Не отвлекаясь на боковые ветви дискуссии, стоит все же присмотреться к интересному опыту и живым процессам, происходящим в других федеративных государствах. Для большинства российских СМИ незамеченной осталась новость о проведении целого комплекса реформ в отношениях между центром и регионами, принятых немецкими законодателями в июне.

В отличие от российских парламентариев, которые откладывают решение в долгий ящик, немецкие депутаты выступили за новые правила во взаимоотношениях между федеральным центром и землями (регионами), касающихся распределения финансовых потоков. Реформа предусматривает, что с 2020 года земли будут получать существенно большую сумму дотаций. Перераспределение финансирования между федеральным центром и землями является крупнейшим проектом правящей черно-красной коалиции ХДС/ХСС и СДПГ в нынешнем легислатурном периоде, завершающемся осенью. «Финансовый пакт» между федеральными землями и федеральным центром ФРГ потребовал принятия целого пакета законов, в том числе 13 поправок в Конституцию. В России споры о продлении договора с Татарстаном сосредоточены в политической плоскости, противники его продления рассуждают в категориях «парада суверенитетов» 90-х, подменяя повестку справедливого выравнивания уровня жизни в масштабах всей страны.

Благодаря согласованному с большим трудом «финансовому пакту» в Германии новый порядок позволит по-новому начислять федеральные дотации для «бедных» и «богатых» земель. С 2020 года федеральные земли будут ежегодно получать от центра по 9,75 млрд евро — значительно больше, чем до сих пор. В последующие годы сумма перечислений будет повышаться. Взамен федеральный центр получит больше прав в таких сферах, как строительство автобанов, налоги и школьное финансирование. Предполагается, что новые правила будут действовать как минимум до 2030 года.

Выработке этого решения предшествовали долгие споры. Объединение Германии вынудило власти провести комплекс реформ для выравнивания уровня жизни между западными и восточными землями. Для этого был создан «фонд солидарности», а немецким западным землям были повышены налоги, что, разумеется, порождало недовольство. Несколько лет назад два региона-донора из четырех — Бавария и Гессен — подали жалобу в Конституционный суд страны, мотивируя ее тем, что несправедливо и неприемлемо положение, при котором финансовая ситуация у получателей после межбюджетных трансфертов становится лучше, чем у доноров. Еще два региона-донора — земли Баден-Вюртемберг и Гамбург — тогда отмолчались, но можно не сомневаться, что и они были от этого далеко не в восторге. В 2019 году истекает срок действия так называемого Пакта солидарности, за счет которого финансировалось развитие пяти земель, составлявших бывшую ГДР.

Для Баварии, главной земли-донора, расходующей огромные средства в рамках «бюджетного выравнивания», любое снижение этого бремени было бы благом. Бавария вносила в общую копилку больше половины суммы межбюджетных трансфертов. На другом полюсе находится безнадежный должник — столичная земля Берлин, в которую закачали миллиарды евро. В отличие от России, в ФРГ все земли имеют статус государства. В России же этим статусом наделены только республики — их у нас более двух десятков.

Несмотря на различия территориально-государственного устройства, у обеих федераций существуют общие проблемы во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами. Казалось бы, степень управляемости территориями в компактной Германии, по сравнению с огромными пространствами России, значительно выше. Реформа, по замыслу ее разработчиков, призвана была решить и другие задачи. Необходимо выполнять конституционные положения, касающиеся прав граждан на одинаковые условия жизни на всей территории Германии независимо от места их проживания. Согласно ст. 72 основного закона ФРГ, федерация имеет право принимать законодательные акты, обеспечивающие соблюдение правового и экономического единства, в частности, единообразия жизненных условий независимо от границ существующих земель. В России, к сожалению, дискуссии сводятся к подмене понятий и рассуждениям «о сепаратизме», а не о равенстве прав и стандартах уровня жизни граждан.

«В ГЕРМАНИИ БОЛЕЕ РАЗВИТЫЙ ЗАПАД ПОДДЕРЖИВАЕТ ЖИЗНЕСПОСОБНОСТЬ ВОСТОЧНЫХ ЗЕМЕЛЬ»

Перекос в пользу федерального центра, концентрация основных финансовых потоков в пользу столицы вызывает перманентное раздражение жителей регионов, которые острее переживают последствия кризиса, социальное расслоение и проблемы бедности. Это тормозит развитие регионов, консервирует нерешенные проблемы, увеличивает долговую нагрузку на региональные бюджеты. Это реалии не только России, но и других стран, например, раскол, наблюдаемый сейчас между востоком и западом Германии, сильно напоминает противоречия между севером и югом Евросоюза, диспропорции в развитии так называемых штатов «ржавого пояса» в США по сравнению с территориями концентрации инновационной «цифровой экономики». В Германии более развитый запад со стабильно высоким уровнем жизни и устойчивыми макроэкономическими показателями поддерживает жизнеспособность восточных земель. Если прекратить это делать, неравенство может достигнуть критической отметки, когда под угрозой окажется само единство Германии и Евросоюза.

Региональная дифференциация складывается из двух основных сфер — социальной и экономической. Образование и здравоохранение, социальная поддержка, средний доход — все это образует комплекс различий как между регионами, так и внутри них самих. Германия относится к числу развитых стран, но в восточных землях есть проблемы в «третичном секторе» — сфере услуг. Традиционно восточные земли делают ставку на развитие малого и среднего бизнеса, доля которого выше, чем на западе ФРГ. Крупные корпорации регистрируют свои штаб-квартиры в западных землях, что лишает регионы серьезного источника налогов. Сумма собираемых налогов в западных землях выше, чем на востоке, включая Берлин, более чем в 7 раз. В результате невысок приток иностранных инвестиций и у предприятий на территории бывшей ГДР, меньше возможностей для выхода на новые рынки. Складывается своеобразный «заколдованный круг», когда для перехода на глобальный уровень корпорациям требуются инвесторы, которые сосредоточены на работе с компаниями Запада. Малый и средний бизнес не в силах проводить эффективную инновационную политику вследствие высоких затрат на ее внедрение.

Производными от этого являются проблемы высокого уровня безработицы и низкие средние доходы населения, которое вынуждено трудиться за небольшую плату. В итоге образуется «западня бедности» — порочный круг, так как многие люди, получающие менее тысячи евро, предпочитают встать на биржу труда и получать пособие, нежели работать и зарабатывать немного больше. Учитывая обстоятельство, что многие восточные земли предоставляют беднейшим слоям населения социальное жилье, а уровень цен невелик, на Востоке образуется целая каста «профессиональных безработных». Приток беженцев-мигрантов еще более обостряет эти проблемы. Одним из страхов Восточной Германии называют инфляцию, так как из-за низкого уровня доходов она может сильно изменить общий уровень жизни и воспринимается как серьезная проблема и опасность для экономической ситуации в стране. В отличие от России с ее вертикалью, в Германии действует горизонтальная структура межбюджетного выравнивания, которая гораздо более устойчива.

.
Фото: kremlin.ru

«ПЕРЕКОС В ПОЛНОМОЧИЯХ КАК РАЗ И УГРОЖАЕТ ЕДИНСТВУ СТРАНЫ»

Регионализация — основная проблема России. Перекос в полномочиях и финансовых ресурсах в пользу федерального центра как раз и порождает уязвимость России, угрожает единству страны. Договор о разграничении полномочий — это символический акт, который не разрушает единство России, а открывает неприятную для федеральных властей дискуссию о более справедливом устройстве страны, выравнивании диспропорций в развитии регионов, равенстве прав граждан, более справедливом подушевом финансировании. Прекращение практики волюнтаристского, одностороннего, непрозрачного перераспределения доходов и расходов бюджета. Отказ от продления договора, политизация проблемы создает риски для будущего президента страны и может превратиться в ведущую тему повестки президентской кампании как для оппозиции, так и русофобских сил, связанную с вопиющей несправедливостью государственного устройства и деятелей, ответственных за сложившееся положение.

Еще одной составляющей этой проблемы является положение муниципалитетов. Несмотря на ратифицированную Россией европейскую хартию местного самоуправления (ETS-122), декларирующую «принцип субсидиарности», концентрацию ресурсов на уровне власти, приближенному к реальным проблемам населения, положение муниципалитетов, особенно вне столиц регионов, крайне удручающее. Например, налоговая инспекция Набережных Челнов за первый квартал 2017 года собрала 13 млрд рублей. Городским властям из этой суммы выделили 802 млн рублей на все городские нужды. Это 6%. Отсюда кассовые разрывы, тендеры задним числом, коррупциогенные ситуации и статус вечного моногорода, который перечисляет в вышестоящие бюджеты гораздо большие суммы, чем оставляет у себя. В прошлом году налоговое поле Челнов составляло более 25 млрд, а бюджет — 8 млрд рублей. Средняя зарплата была ниже общероссийской — 29 и 36,7 тыс. соответственно и более чем вдвое ниже московских 69 тыс. рублей.

Привлечение лидеров общественного мнения, например музыкантов, выступающих против договора, но за политику, ведущую к упадку регионов и дестимуляции их развития, разумеется, имеет гротескную художественную ценность. Политика финансового блока правительства РФ, в частности, трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений, которая будет заседать в Госдуме РФ 12 июля, вызывает не просто много вопросов, а вал критики.

На протяжении десятилетий мы ищем баланс децентрализации власти, и роль парламента, в том числе Совета Федерации, в этом вопросе должна существенно возрасти, как и значение согласительных процедур. В нашей стране, имеющей различные этнические, географические, климатические условия, всегда будут сохраняться региональные особенности. Не учитывать их нельзя. Отказ от политики демонтажа федерализма и установление правовых фильтров против перекоса полномочий в пользу федерального центра, полагаю, только усилит единство страны. Без сильных регионов сильной России не построишь. А договор, который якобы потерял свое значение, — лишний повод поразмышлять об образе будущего страны.

Максим Сайфутдинов