"Запертые" города

Градостроительный кодекс РФ, заложивший новые подходы к территориальному планированию в Российской Федерации, по мнению критиков документа, оказался во многом морально устаревшим еще до того, как вступил в силу. Градостроительный кодекс РФ не очень хорошо стыкуется с другими элементами системы стратегического планирования, которая начала реализовываться в России, в частности потому, что он не позволяет достаточно гибко и адаптировано менять планы, схемы территориального развития и генеральные планы развития муниципальных образований в соответствии с изменениями планов других субъектов стратегического планирования.

Вторая проблема связана с ограничением развития крупных городов в пределах существующих границ. В настоящее время города, где создается основная часть прироста внутреннего валового продукта, оказываются "запертыми" в пределах существующих границ, не способными развиваться в направлении создания крупных градостроительных агломераций.

Казань стала исключением в Российской Федерации, административным путем городу была дана возможность расширяться.

Структурно модель нового Кодекса может быть представлена в виде взаимодействия документов планирования и планировки территорий для различных уровней. Особая роль и основная нагрузка передана на уровень муниципальных образований. Недостаточная подготовленность этого революционного изменения представляет, на мой взгляд, главную проблему при подготовке и реализации генеральных планов. Новый Кодекс вводит новый принцип нормативного регулирования (федеральные, региональные нормативы, технические регламенты), новый инструмент – Правила землепользования и застройки, отменяя АПЗ, отменяет также традиционный для России вид документации – проект застройки; меняет смысл некоторых традиционных терминов, например "красная линия" (это границы видов собственности), изменяет состав утверждаемой части проектов...

Правила землепользования и застройки – муниципальный нормативно-правовой акт, являющийся для администрации правовым основанием регулирования использования территории и изменения недвижимости в рамках утвержденного Генерального плана.

 Генпланы в Германии

На самом деле именно этот момент выбора формы регулирования застройки на основании градостроительной документации крайне важен для архитектуры города. Для сравнения, например, в Германии также подготавливаются генеральные планы. Брауншвейг, город-побратим Казани, имеет Генеральный план, являющийся стратегической основой для изменений. Однако он не имеет принципиального значения для преобразований. Утверждаемая часть – это локальные проекты, похожие на наши проекты планировки, совмещенные с проектами застройки. Причем эти документы обязательно должны раскрывать тип формируемой среды – хотя и допускают произвольный вид графики.

 Деньги решают все

Отсутствие преемственности градорегулирования с принятием нового Градостроительного кодекса РФ в значительной мере сделало неработоспособной старую градостроительную документацию, сделало актуальной проблему переподготовки кадров проектировщиков и управленцев.

К сожалению, при внесении законопроекта в Государственную Думу не были представлены расчеты, касающиеся обоснования финансирования соответствующей программы перехода на новые принципы.

По приблизительным подсчетам, стоимость подготовки пакета градостроительной документации только уровня градостроительного планирования для субъектов Федерации находится в районе миллиарда рублей.

В Республике Татарстан насчитывается 954 поселения и два городских округа. Количество требуемых документов территориального планирования на примере РТ можно оценить с учетом территориального деления.

Градостроительный кодекс Российской Федерации требует обеспечить до 2010 года документацией все поселения республики. Так, с первого января 2010 года, если срок не будет продлен, без генпланов нельзя менять категорию земель, подготавливать проекты планировки, а без правил землепользования и застройки – выдавать разрешение на строительство.

Естественно, разработку такого количества документации даже при условии финансирования невозможно осуществить в короткий срок. Поэтому в РТ была принята схема подготовки документации наиболее востребованных уровней и для тех территорий, где предполагалось активное строительство, – это крупные города, территории национальных проектов.

В 2008 году в республике выполнен значительный объем работ по подготовке проектов планировки. В рамках реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России" 23 инвестиционных проекта на территории Республики Татарстан прошли конкурсный отбор Росстроя по подпрограмме "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства". Для территорий, осваиваемых в рамках этих инвестиционных проектов, разработаны и утверждены представительными органами местного самоуправления проекты планировки территорий. 15 из них финансировались в 2008 году.

 77 генпланов

Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает финансирование разработки градостроительной документации за счет бюджета соответствующего уровня. Однако состояние бюджетов большинства поселений не позволяет этого сделать. В республике была принята схема паритетного финансирования. На практике это не всегда соблюдалось. К сожалению, бюджет 2009 года в условиях кризиса не предусматривает таких расходов.

Наличие финансирования позволяло вести комплексную разработку градостроительной документации различных уровней.

Завершена разработка схемы территориального планирования Республики Татарстан, которая в настоящее время проходит согласование с регионами, имеющими общую границу с республикой.

В разработке находятся 42 схемы территориального планирования муниципальных районов республики. В первую очередь ведется разработка документов для приказанских районов. Завершена разработка схемы территориального планирования Зеленодольского района, завершается разработка схем территориального планирования Пестречинского, Лаишевского, Высокогорского муниципальных районов, заканчивается подготовка схемы Тукаевского района.

На сегодняшний день в Татарстане все основные крупные и многие центры муниципальных районов обеспечены генеральными планами – Казань, Набережные Челны, Альметьевск, Бавлы, Аксубаево, Новошешминск, Уруссу, Азнакаево, Зеленодольск, Черемшан, Елабуга, Нижнекамск, Алексеевское, Лаишево, Тетюши, Чистополь.

В стадии согласования находятся генпланы Арска, Верхнего Услона, Мензелинска, Бугульмы, Буинска, Пестрецов.

"Татинвестгражданпроект" ведет разработку 77 генеральных планов городских и сельских поселений Татарстана.

 Кризис вносит коррективы

В соответствии с законодательством реализация утвержденных генеральных планов поселений осуществляется на основании планов реализации генеральных планов, в которых определяются дальнейшие действия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. В плане реализации генерального плана содержится решение о подготовке правил землепользования и застройки или о внесении в них изменений, сроки подготовки документации по планировке территории, сроки подготовки проектной документации и строки строительства объектов капитального строительства местного значения.

Так, к примеру, в плане реализации Генерального плана города Казани, утвержденного постановлением руководителя исполкома муниципального образования от 11 апреля 2008 года, на ближайшие пять лет определены:

1. Этапы и сроки (до 2012 года в полном объеме) разработки Правил землепользования применительно ко всей территории муниципального образования город Казань. Необходимость разработки такого документа вызвана расширением границ муниципального образования.

2. Перечень и сроки разработки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения (26 объектов).

3. Сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов капитального строительства местного значения:

- объектов социальной сферы;

- улично-дорожной сети общегородского и районного значения;

- объектов инженерной инфраструктуры;

- инженерной защиты Казани;

- объектов зеленого строительства (парков, скверов, бульваров и набережных);

- объектов специального назначения (пожарных депо);

- санитарной очистки территорий (полигонов ТБО, мусороперегрузочных станций и т.п.).

Также в плане содержится финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана и ориентировочная стоимость мероприятий по реализации Генерального плана на период до 2012 года (139 586 миллионов рублей).

К сожалению, все расчеты, сделанные в настоящее время, основаны на докризисном прогнозе долгосрочного развития и поэтому нуждаются в корректировании.

 Госдума поможет?

Очевидно, что необходима дальнейшая работа в области законотворчества. Поскольку законопроектная деятельность и нормативно-методическое обеспечение – это прерогатива федерального центра, продолжается работа в составе экспертно-консультативного совета в Госдуме РФ. Последнее заседание состоялось 19 февраля этого года, рассматривались поправки в области саморегулируемых организаций, нормирование и так далее.

В 2009 году, в соответствии с требованиями федерального градостроительного законодательства, невзирая на экономический спад, необходимо продолжить разработку документов территориального планирования – генпланов.

В условиях складывающейся экономической ситуации, очевидно, потребуется корректировка первоочередных мероприятий, предусмотренных документами территориального планирования муниципальных образований, – с учетом активизации трудовой миграции населения, вызванной кризисом.  

 Нужны кадры

Поскольку реализация Градостроительного кодекса РФ 2004 года объективно значительно сложнее сложившейся при социализме системы управления строительством, по мере подготовки градостроительной документации все отчетливее стала обозначаться проблема дефицита квалифицированных кадров в муниципальных образованиях, способных эффективно осуществлять градорегулирование на основании генеральных планов, проектов планировки и правил застройки.

В 2008 году министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства РТ совместно с министерством юстиции РТ уже велась работа по проведению серии обучающих семинаров для муниципальных образований по вопросам реализации законодательства о местном самоуправлении. Однако требуется более серьезная и системная подготовка специалистов в этой области.

В 2009 году министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства РТ предполагает вести работу в этом направлении совместно с Казанским государственным архитектурно-строительным университетом. Подготовлено соответствующее соглашение о сотрудничестве в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области архитектуры и градостроительства.

 Решают инвесторы, а не город

Представляется, что на уровне муниципальных образований назрела также необходимость структурных перемен. Сегодня трудно сравнивать старую и существующую систему управления градостроительством в Казани. Однако определенно можно сказать, что Главное управление архитектуры и градостроительства города, выполнявшее более широкий спектр задач, эффективнее решало вопросы комплексного территориального планирования и жизнеобеспечения города в целом, координируя работу других структурных подразделений администрации. Дорожное строительство, организация движения, земельно-имущественные программы, другие отраслевые вопросы должны рассматриваться как результат комплексного градостроительного планирования. Сегодня создается впечатление, что чаще не город разрабатывает и реализует градостроительную политику, предлагая инвесторам инвестировать средства в подготовленные проектные решения, а инвесторы находят способы реализации своих желаний на облюбованных участках…

  "Вопросы практической реализации Генерального плана

в части соблюдения строительных норм и правил"

ГУЩИН Виталий Игоревич, главный эксперт Управления государственной вневедомственной экспертизы РТ по строительству и архитектуре

(Доклад зачитала САЛЬНИКОВА Тамара Васильевна, заместитель начальника Управления государственной вневедомственной экспертизы РТ по строительству и архитектуре),

 Творчество и нормотворчество. Паритет категорий

(или их сосуществование)

Уважаемый экспертный совет! Уважаемые коллеги и друзья!

Корректно сформулированная и одновременно интригующая тема "круглого стола!

Символичное событие - приглашение к участию в работе "круглого стола" органа Государственной экспертизы, возможно, единственного в России, имеющего в своём штате профессиональных дипломированных экспертов (и не одного) – архитекторов-градостроителей.

А в чём же состоит интрига? Тема – "Вопросы практической реализации..." Генплан-то разрабатывался на основе строительных норм и правил, но на практике, которая диктует нам свои современные условия, всё может развёртываться и по другому сценарию, и мы догадываемся об этом уже сейчас…

Заслуженный СНиП 2.07 (с сопутствующими ему подзаконными актами) был верным и безотказным помощником градостроителей более 30 лет, однако многие его позиции уже сегодня становятся не актуальными, И первое, что сразу же приходит на память, это площадки для сушки белья и чистки ковров...

Тем не менее, органы СЭН ревностно следят за соблюдением даже этих норм. Доходит до абсурда, когда выясняется, что, по их мнению, площадки для выгула домашних животных с их внушительными санитарно-бытовыми разрывами, должны быть при каждом доме, а не одна на квартал (микрорайон)! 40% от числа семей – это количество парковок не всех видов, из которых только 25% могут находиться в непосредственной близости от дома, а только лишь последних, то есть гостевых! Не следовало ли перевести эти площади в пользу банального озеленения, которое вечно не дотягивает до пресловутых 6 квадратных метров на человека? А почему никто, кроме госэкспертизы и проектировщиков, не помнит о находящихся в пределах пешеходной доступности рекреационных и общественных объектах городского, районного и планировочного значения? Ведь они тоже должны браться в расчёт баланса территорий!

Перечень подобных норм эпохи развитого социализма можно продолжать бесконечно... А теперь всё это нужно умножить на количество надзорных органов, чтобы узнать число их возможных вольных интерпретаций! Хотя надо отдать должное, города, построенные полностью (от начала и до конца) с использованием советских градостроительных норм и правил, до сих пор не испытывают многих проблем старых городов. Те же пробки для них – это движение со скоростью немногим меньше 30 км/час. Жители могут просто погулять в близлежащих скверах и бульварах, не превращая свой досуг в избитый, за неимением выбора, маршрут "квартира – автомобиль – ближайшее кафе или магазин – автомобиль – квартира".